「国旗・国歌実施指針」に基づく教職員処分等に関する意見

東京弁護士会
会長　岩　井　重　一

意　見　の　趣　旨

東京弁護士会は、東京都教育委員会の2003年10月23日付「通達」による学校行事等における「国旗・国歌実施指針」に基づき教職員の処分ないし厳重注意などの不利益扱いを行うことは、教職員及び子どもの思想良心の自由を侵害し、子どもの教育を受ける権利を侵害する事態を招くため、かかる処分等を行わないよう強く要望する。

意　見　の　理　由

1　東京都において、以下に述べるとおり、2003年10月23日に出された「学校行事等における『国旗・国歌』の実施」を巡る通達に端を発し、学校行事等において、教職員の思想良心の自由を侵害し、さらに、子ども達に「国旗に向かって起立し国歌を斉唱する」ことを強制し、子ども達の思想良心の自由を侵害し、子ども達の教育を受ける自由を侵害することになる事態がもたらされようとしている。

2　東京都教育委員会による通達・通知とこれに基づく処分・注意の経過
(1)　東京都教育委員会は、2003年10月23日付通達「入学式、卒業式等における国旗掲揚及び国歌斉唱の実施について」(以下「10.23通達」という）により、学習指導要領に基づき、入学式、卒業式等を適正に実施すること、同日付「入学式、卒業式等における国旗掲揚及び国歌斉唱に関する実施指針」（以下「国旗・国歌実施指針」という）のとおりに「国旗の掲揚」「国歌の斉唱」を行うものとし、これらの実施にあたり、教職員が本通達に基づく校長の職務命令に従わない場合は、服務上の責任を問われることを、教職員に周知することを都立学校に通達・指示し、東京都教育庁は区市町村教育委員会へ、上記通達を通知した。
また、東京都教育庁は、都立高等学校長にたいし、2004年3月11日、10.23通達に基づき儀式的行事における「国旗・国歌」の適正実施を求め、学習指導要領に「入学式や卒業式などにおいては、その意義を踏まえ、国旗を掲揚するとともに、国歌を斉唱するよう指導するものとする。」とあること、「校長や教員は、関係の法令や上司の職務上の命令に従って教育指導を行わなければならないと言う職務上の責務を負う」ことを指摘して、校長が自らの権限と責任の下に...入学式・卒業式等の儀式的行事の適正な実施について、「1．ホームルーム活動や入学式・卒業式等の予行などにおいて、生徒に不起立を促すなどの不適切な指導を行わないこと」、「2．生徒会や卒業式実行委員会等の場で、生徒に不起立を促すなどの不適切な指導を行わないこと」などについて、「教職員への指導の徹底を」指示して通知した。
(2)　東京都教育庁は、2004年6月までに、10.23通達に基づき、学校行事における「国歌斉唱」時に「国旗」に向かって起立しなかったことなどを理由に、「周年行事」の関係で10名、「平成15年度卒業式」の関係で198名、「平成16年度入学式」の関係で40名の教職員に対して、該当校名を公表して、地方公務員法に基づく懲戒処分等を行った。
(3)　東京都教育委員会は、2004年5月25日、「平成15年度卒業式」又は「平成16年度入学式」において、学習指導要領に基づいて、国歌斉唱時には起立し国歌斉唱するよう適切に指導すべきであったにもかかわらず、生徒に不起立を促す発言をするなど不適切な指導等が行われたとして、教員に対して「厳重注意」、「注意」、「指導」などにより厳重に注意する方針を発表し、その後、これらの注意が執行されている。
同教育委員会は、この注意に関する発表の際、「生徒の不起立や式への不参加が大半を占め、『明らかに不自然だった学校』を対象に、・・・教員の言動と生徒の不起立などとの因果関係は判らないが、結果責任があると判断し、『制裁ではなく改善を求める指導を決めた』」と説明したと伝えられている。
これら「厳重注意」等の対象となった「生徒に不起立を促す発言」や「不適切な指導」には、生徒に対する「思想良心の自由に基づいて起立しない自由がある」旨の発言や指導をするなどが含まれている。
(4)　また、これらの「懲戒処分」や「厳重注意」等の不利益扱いを行うに先立って、入学式や卒業式には、10.23通達の実施状況を監視し、教師や生徒の起立状況などを調査するため、東京都教育委員会から各校に数名の職員が派遣されている。
(5)　加えて、東京都教育委員会は、前同日（5月25日）、上記懲戒処分等を受けた教員等に対して、10.23通達及び「国旗・国歌実施指針」に基づく生徒・児童への指導の徹底をはかるための「適正な教育課程の編成・実施・管理」などに関する研修や懲戒処分の理由となった「国歌斉唱」時に「国旗」に向かって起立しなかったことに関し反省と再発防止を求める「服務事故再発防止研修」を課すことを発表し、同年8月には、内容を変えたとはいえ、現に「命令研修」が実施されている。

3　教育の場における「国旗・国歌」の取り扱いと、思想良心の自由への配慮の必要性
(1)　「君が代」・「日の丸」には、戦前の軍国主義国家における歴史的な経緯があり、国民主権という憲法の基本原則にはふさわしくないとの信条を持つ国民は少なくない。かかる意味で、「君が代」の斉唱を行なうか否か、「日の丸」を掲揚するか否かはまさに個人の思想良心の自由にかかわることである。
日本弁護士連合会も、1999年の「国旗・国歌法」の国会上程に対して、会長声明で、「『日の丸』『君が代』は・・過去の忌まわしい戦争を想起させ、被害を受けた諸国民に対する配慮の面からも国際協調を基本とする現行憲法に相応しくないと指摘する声も少なくない。」、「『君が代』の歌詞は国民主権という憲法の基本原則に相応しくないとする意見があることも事実である。」、「政府は、法案は『日の丸』の掲揚、『君が代』の斉唱を強制するものではないと説明している。しかし国旗・国歌が尊重されるのは、国民的心情によるものであるべきで、法制によって強制の傾向が強まることは問題である。」、「今回の法案上程は、国民の間における混乱を持ち込みかねないものであり、あまりに性急と言わねばならない」として、国旗国歌法の制定に伴い、その掲揚・斉唱の強制の傾向が強まって、思想良心の自由を侵害する事態を懸念していた（1999年7月14日）。
(2)　学習指導要領においては、1989年以来、「日の丸」を「国旗」として掲揚し、「君が代」を「国歌」として斉唱「するよう指導するものとする」とされている。しかし、学習指導要領は、「児童・生徒に対する教育をつかさどる」教師が教育を行うに当たっての大綱的基準を定めたものであり、「子どもの教育が、教師と子どもとの間の直接の人格接触を通じ、子どもの個性に応じて弾力的に行われなければならず、そこに教師の自由な創意と工夫の余地が要請される」ものであることに照らし、学習指導要領の内容が「教師に対し一方的な一定の理論ないし観念を生徒に教え込むことを強制するような」ものであってはならないとされている（1976年5月21日旭川学力テスト事件最高裁大法廷判決（以下「旭川学テ判決」という））。ましてや、子ども達が学習するに際して、学習指導要領により学習内容を強制されることなどあり得ないことである。そのため、これまでは、成長発達の途上にあり、思想良心の形成途上にある子どもに対し、「日の丸」を「国旗」として掲揚し、「君が代」を「国歌」として斉唱することを強制することが許容されるものとは考えられてこなかった。
(3)　このような事情から、1999年の「国旗・国歌法」の制定に際しても、これを審議した国会において、当時の小渕内閣総理大臣は、「国民に対して強制することはない」旨答弁し、さらに、児童生徒に対する「国旗・国歌」の指導について「児童生徒の内心にまで立ち至って強制しようとする趣旨のものでなく、あくまでも教育指導上の課題として指導を進めていくことを意味するものでございます。この考え方は、1994年に政府の統一見解として示しておるところでございまして、『国旗・国歌』が法制化された後も、この考え方は変わるところはないと考えます。(1997年7月21日衆議院内閣委員会内閣総理大臣・小渕恵三)」と述べていた。
また、起立をしなかった児童生徒がいた場合の指導のあり方に関し、国会審議の中で「何らかの不利益をこうむるようなことが学校内で行われたり、あるいは児童生徒に心理的な強制力が働くような方法でその後の指導等が行われるということはあってはならない (1999年7月21日衆議院内閣委員会文教委員会連合審査会政府委員)」と答弁されていた。
「国旗・国歌法」制定の際には、「学校における『国旗・国歌』の指導は内心にわたって強制するものではない」し、「学習指導要領は、直接、児童生徒に対して拘束力を持つものではない」旨が、政府によって繰り返し確認されていたのである。
(4)　そもそも、学校は、子どもにとって人格の完成をめざして学習し、成長発達する権利を充足する主要な場なのであり、「個人の基本的自由を認め、その人格の独立を国政上尊重すべきものとしている憲法の下においては、子どもが自由かつ独立の人格として成長することを妨げるような国家介入、例えば誤った知識や一方的な観念を子どもに植えつけるような内容の教育を施すことを強制するようなことは、憲法26条、13条の規定上からも許されない」（旭川学テ判決）のであるから、学校において学習指導要領に基づいてなされる、「国旗」の掲揚・「国歌」の斉唱に関する指導に当たっては、それが、思想良心の形成途上にある子ども達への強制にわたらないような条件を確保する必要がある。
そのためには、学校において日常的に思想良心の自由が確保されている実態を経験できることが必要であるとともに、児童生徒にたいし、事前に思想良心の自由を説明し、「国歌」斉唱時に「国旗」に向かって起立しない自由があることを説明し、起立しない自由を選択しても不利益を受けないことを説明し、そのような不利益を被ることがない状況を確保するなどの教育指導上の配慮が不可欠であると考えられる。
現在、わが国でも多民族・多文化共生が求められる社会になっており、様々な国籍や文化・宗教の子ども達が、ともに学んでいるという学校の現状がある。「国旗・国歌」の指導に際しては、こうした外国の子ども達が自己の文化を享有し自己の宗教を信仰する権利への配慮の観点からも、上記の説明は重要である。
さらに、教育は、教員と児童生徒の信頼関係において行われる。教員が児童生徒にたいして「国旗・国歌」への起立斉唱を強要することは、起立斉唱したくない児童生徒との信頼関係を損なわせることとなり、児童生徒の信頼できる教員から教育を受ける権利をも侵害することになる。

4　10.23通達の運用に伴って生じている問題点
(1)　上述のとおり、東京都教育庁は、10.23通達に基づき、学校行事における「国歌斉唱」時に「国旗」に向かって起立しなかったことなどを理由に、教職員の大量処分等を行い、さらに、非処分者に対する研修も行われている。教職員に対し、10.23通達及び「国旗・国歌実施指針」に基づき、国旗に向かって起立するという思想良心の自由に関わる外形的行為を、懲戒処分によって強制し、さらに研修を義務づけることは、思想良心の自由のコロラリーと考えられる「思想良心を表白しない自由（思想良心について沈黙する自由）」を侵害するだけでなく、思想良心の自由のあり方を生徒児童に示すという、教師による教育指導上の配慮を尊重する姿勢は見受けられない。
さらに、上述のとおり、生徒に対して、思想良心の自由を説明し、思想良心に基づいて起立しないことを容認する発言を行った教員が「厳重注意」を受けたり、起立しなかった生徒が「不自然に多い」クラスや学年の担任は、生徒指導が不適切であったとして、「結果責任」として、「注意・指導」を行う方針が示され、現に厳重な注意が実行されている。
(2)　このような東京都の処分は、次のような理由から、生徒の思想良心の自由を危殆化させるおそれがある。
（1）　一つは、生徒に対して、思想良心の自由の説明をした教師に対して「厳重注意」がなされている点である。思想良心の自由に関する説明を許さず、国旗に向かっての「起立」や「国歌斉唱」の指導に従うのが当然と、心理的に強制する指導方法が強要され、生徒から思想良心の自由の行使の機会を奪うことが適切な指導とされているからである。
（2）　もう一つは、本年3月16日の都議会での東京都教育長の答弁で、「卒業式で多数の子どもが『国歌』を歌わない、起立しない教師の指導力不足であるか、学習指導要領に反する恣意的な指導があったと考えざるを得ないから、そういった場合は処分の対象になる」旨が述べられている点である。生徒の「国歌」斉唱の際の「不起立」について教師に結果責任を問い、生徒に対する強制的指導を適切な指導であるとして、教師への処分を介して間接的に、子ども達への強制を示唆しているからである。
この点は、生徒に対し「起立して『国歌』を歌わないと教師が処分されることになるから、起立するように」といった生徒の思想良心の自由を無視した指導がなされ始めているとも伝えられており、憂慮すべき事態となっている。
同教育長は、さらに、本年6月8日の都議会において、教員に対し、生徒が「君が代」を起立して斉唱するよう生徒を指導することを義務づける職務命令を出すとも発言しており、上述の5月25日の「厳重注意」などの発表に内在していた、子ども達への「国旗・国歌」の「強制」の契機となっている。
また、10.23通達及び「国旗・国歌実施指針」に違反したとして「懲戒処分」を受けた教員らに対し「服務事故再発防止研修」等の「命令研修」を課しているところからみても、子ども達への「国旗・国歌」の「強制」的指導をさらに徹底させようとしているといわざるを得ない。さらに、さまざまな国籍・文化・宗教をもつマイノリティの子ども達が自己の文化を享有し、自己の宗教を信仰する権利を侵害することになる。
(3)　上述のような東京都教育委員会の10.23通達及び「国旗・国歌実施指針」の一連の運用が社会問題化する中で、東京都内の区立小学校のPTA会長が、入学式の祝辞で、この問題に関して「教育は脅しや押しつけとは共存できない」として「押しつけ」に対する批判的な意見をのべたところ学校関係者からの圧力により辞任に追い込まれたことなどが伝えられており、「国旗・国歌」を巡る問題について、強制的雰囲気や、自由に意見を言うこともはばかられると言う風潮が、社会的に広がっていることが懸念される事態にまでなっている。

5　以上により、10.23通達及び「国旗・国歌実施指針」に端を発した上述の懲戒処分及び厳重注意などの譴責、並びに上記6月8日の東京都教育長の発言や、「命令研修」等の、教員に対する一連の運用とこれに伴って発生している事態は、教職員の思想良心の自由を侵害するだけでなく、「君が代」を歌いたくない児童生徒を心理的強制によって「教師のためには起立して『君が代』を歌わざるを得ない」立場に追い込むものであり、児童生徒の思想良心の自由の侵害を招くものと言わざるを得ない。
本会は、東京都教育委員会の行っている、学校行事に関する10.23通達及び「国旗・国歌実施指針」に基づく上記一連の処分等の運用は、教職員及び児童生徒の思想良心の自由を侵害し、教育を受ける権利を侵害するものとなることから、これを深く憂慮し、今後、同通達に基づく教職員に対する処分ないし厳重注意等の不利益扱いを行わないよう意見表明するものである。